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2018

多层次金融科技治理体系国际研究

编者按:金融科技是把双刃剑,需要建立起一套激发创新激励和风险管控的包容性双效监管机制。英国推出的“监管沙盒”监管创新,通过提供容错空间和监管指导,落实适度监管、柔性监管、差异监管。瀚德金融科技研究院副院长、中国人民大学国际货币研究所研究员杨望,瀚德金融科技研究院研究员牛虹燕在《金融博览》中撰文表示我国需要借鉴英国监管创新,建立一套符合国情的包容性监管制度,推动创新和监管协同发展,激发金融科技新动能。

高效监管背景下的金融科技创新

金融科技简单来说就是科技与金融的融合与创新。依托大数据、区块链、人工智能、云计算等一系列新兴科技,金融科技在快速发展中,不断更新突破原有金融业务模式、产品服务和应用流程,被广泛应用于财富管理、融资借贷、支付清算、银行保险等金融领域。

在丰富金融业态,推动金融产品的专业性和多样性的同时,金融科技不断打破原有金融监管体制的稳定生态,使得金融风险呈现出两大特征。一是风险范围扩大。随着创新深化,科技与金融基础设施之间的融合加深,金融逐渐呈现出跨界化,机构之间的关联性和复杂性增加,风险波动范围和传导速度升级,极易形成市场共振,诱发整个市场系统性风险。二是风险隐蔽性增强。随着区块链等技术的应用,金融日益呈现出去中心化、以及自伺服等特征,金融创新产品经过过度包装,风险被掩盖,很难识别和度量。

金融科技是把双刃剑。对其监管,关键是寻求风险缓释和创新激励的平衡点,张弛有度。既不能放任自流,导致行业野蛮生长,也不能监管过度,束缚金融创新活力。高效的监管是在风险可控的基础上给予企业创新空间,实现监管机构和创新主体良性互动,建立适合新事物内在发展规律的监管模式,实现包容性监管。

包容性监管大致上包含了三种理念。一是适度监管。金融科技监管不可避免存在着金融效率和监管安全之间的矛盾。适度监管针对金融科技发展内在规律和属性,给予企业一定的创新空间,实现创新激励和风险防范的协同发展。二是柔性监管。在柔性监管中,监管部门充当指导员的职责,通过适当放松监管和权力收缩,加强与企业的信息交流和要素互动,促使监管对象增强合规意识和对政策的理解,自发地在创新发展中注重风险预防和化解。三是差异化监管。差异性监管强调金融环境、金融参与主体的多元性,注重要素的关联互动,并充分考虑信息约束和资源差异,在监管目标、准入壁垒、监管激励措施等监管模式上采取差异化管理,实现公平与效率的统一。

强监管周期下的金融科技发展

随着大数据、区块链、人工智能技术和金融深度融合发展,我国金融科技正在迈入3.0阶段。我国依托技术优势和政策鼓励,在金融科技领域高速发展,大有弯道超车之势。根据艾瑞咨询的预测,2020年金融科技营收规模将达到19704.9亿元,仍旧能保持住37.2%的高速增长态势。

图1 2013-2020我国金融科技营收规模

资料来源:艾瑞咨询

面对金融科技惊人的发展态势和传统金融生态的颠覆性创新,风险威胁随之增加,我国监管部门加强监管力度。2017年9月份,央行等七部门联合发布公告,正式叫停包括ICO在内的“代币发行融资”,更是说明了我国监管部门对于金融科技领域监管的重视。由于金融科技特殊属性和我国特殊监管机制,我国金融科技监管尚存两大优化之处:

金融科技发展过快,监管政策须同步跟进

金融科技的发展,突破了传统的金融业务框架,一定程度上改变了原有监管模式的适用范围和理念。当前,相关法律法规体系尚未同步跟上市场日新月异的变化,在某些领域呈现一定的滞后。在此情况下,许多业务以传统金融机构和业务模式为对象设置准入条件,监管要求繁多,限制了创新性金融产品和服务进入市场。传统金融机构在创新时也是畏首畏尾,不敢越雷池一步。金融机构由于没有一定的容错试错的施展空间,无法快速抢占市场实现自我革新。另一方面,监管体制的预见性尚待提高,监管机构不能及时介入到金融科技业务模式并进行相关合规性辅导。监管政策在金融风险暴露后才逐渐更新完善,往往会陷入“被动监管”局面,易诱发金融风险。

金融科技混业经营,分业监管须逐步优化

我国实行“一行三会”分业监管的监管模式,证监会、银监会、保监会分别监管证券业、银行业、保险业业务。在明确的监管领域和行业范围,可以做到各部门各司其职,有效管控。但是金融科技混业经营特征,使得业务范围逐渐渗透到传统金融的各领域,智能投顾、区块链等细分领域也难以找到特定监管主体,难免出现监管重叠或者缺位的情况。目前我国许多金融科技公司,如蚂蚁金服、京东、百度金融等互联网巨头已将自己的服务扩散到各细分领域,提供综合性服务,无疑是对我国传统的机构监管模式构成了挑战。我国传统的分业监管模式须逐步优化,适应金融科技的混业经营。

图2我国监管机构

一个持续健康的金融科技行业秩序,需要在创新发展和有效监管之间找到一个平衡点,做到监管张弛有度,既有效监控潜在风险,又为企业创新提供适当施展空间。我国以往的监管模式和路径在应对金融科技发展过程中略显僵化。

英国包容性监管模式的借鉴与探讨

英国作为老牌金融帝国,在金融危机后,英国不仅迅速成为我国国际金融机构发展金融科技的首选之地,金融科技产业也初具规模,处于全球领先地位。其首创的“监管沙盒”模式有效实现创新和监管协同发展,贯彻适度监管、柔性监管、差异性监管理念,对于我国建立一套符合国情的包容性监管制度具有重要借鉴意义。

英国监管机构设置

自2013年起,英国分设金融行为监管局(FCA)和审慎监管局(PRA)取代金融服务管理局(FSA)的监管职责,其中,FCA是FSA法律实体的延续,既负责银行、证券、保险公司等金融机构的行为监管,也负责不受PRA监管的金融服务公司的行为监管和审慎监管。

监管审慎与行为监管

图3 英国监管机构

沙盒监管运作模式

监管沙盒是FCA为金融科技企业成长通过提供一个流程简化、有效授权和风险可控的测试环境和“缩小版”的真实市场。通过提供适当容错空间,以支持颠覆性创新活力提升金融科技竞争力。在确保消费者权益条件下,金融科技创新机构可申请进入沙盒,在有适当容错空间的“沙盒中”测试其创新产品。

图4 "监管沙盒"流程图

申请沙盒测试的企业,一部分属于根本无法合规运作,一部分属于的成本很高。FCA根据相关规定对不完全符合许可条件的申请者提供“受限许可”,让其在沙盒空间内进行相关产品和运作模式的测试。英国的“监管沙箱”不限定申请企业类型和规模,但是企业必须满足以下条件:一是企业必须接受FCA的监管,保证创新产品或服务能够支持金融服务业发展;二是参与测试产品或服务具有突破性的创新或者明显改善;三是创新能为消费者提供便利,优化服务体验,提高产品质量;四是参加监管沙箱测试有明确目标;五是企业创新和合规意愿强烈,对于测试有充分准备,了解沙盒内适用的法规并能采取相应措施减少合规成本。

企业申请获批进入监管沙盒后,可以获得一个附带约束条件的业务授权,进行为期3-6个月的测试,在真实环境中测试创新性产品、服务、和业务模式的运行效果。FCA会全程对测试过程进行监督和合规辅导,并对结果进行审核和评估,判定企业是否能投放市场。

监管沙盒会根据沙盒企业业务和行为的具体情况,采取不同类型的容错措施,进行激励获协助。一是提供个别有针对性的指导意见。企业得到有效授权后,如若希望了解相关测试规则和要求,FCA会对企业进行个别指导,解释相关规则,实现柔性监管。二是豁免或修改规定。当企业产品或服务测试无法达到预期目标或满足FCA规定,但符合豁免规则时,FCA可为企业修订规定或提供豁免,企业可以突破规则继续测试,实现监管的灵活性和差异性管理。三是开立无异议函。在FCA认为测试企业符合测试标准和规定,公平对待消费者,可以向企业开立不采取强制行动的函,承诺在测试期内接受可能出现的问题而不会采取措施,解除测试企业后顾之忧。无异议函只是在前两者无法适用的条件下适用。

沙盒监管实施效果

据FCA官方公布,2016年7月8日截止,第一批沙盒监管中英国FCA收到了69个金融科技公司申请,FCA从中筛选了24家,18家公司通过测试。从第一批入围测试企业的业务内容来看,主要集中在区块链、大数据和分布式记账等亟待井喷的创新点中。对于企业,获得了容错、试错的安全空间,降低合规成本和时间成本。对于监管机构,通过沙盒测试,提早介入了解金融科技模式,及时发现调整不适监管,真正落实适度监管、包容监管。同时,FCA在测试过程中,在消费者保护方面采取多项措施,有效保护金融消费者权益。

我国金融科技监管的几点思考

保证监管包容性,设立适当容错空间

借鉴英国金融沙盒的监管思维,平衡好风险防范和金融创新的关系。针对现有监管框架内尚在观察的金融产品、服务或机构,在限定条件下,按照适度简化的程序,利用真实或模拟的市场环境展开测试。通过提供适当的容错、试错空间,加强监管当局与金融科技企业的沟通交流,提早介入了解金融科技业务模式并进行相应政策合规辅导,帮助市场主体全面了解监管规定,避免在合规上“走弯路”。同时做好风险防控和消费者权益保护,在法治原则下实现“风险容错”,实现在监管中创新、在创新中监管,实现监管与创新协同高效发展。下一步,我国监管机构应密切跟踪其他国家和地区在监管沙盒机制等方面的实践经验,不断完善我国试点机制。

提高监管灵活性,保持监管动态可控

建立内部机制,对金融科技保持持续的监管分析和风险评估,跟随实际情况的变化不断动态升级监管体系。要建立起监管者、金融科技和监管科技初创企业之间的良性互动和信息交流,充分发挥监管当局指导员的作用,落实柔性监管。提高监管机构对金融科技模式创新和风险把控,在交流中积累监管经验,在风险可控情况下灵活调整现有监管框架,探索监管边界,减少监管执行的博弈成本。同时在监管部门和金融机构之间建立起可信赖的、可持续、可执行的监管协议与合规性的评估机制,建立金融稳定发展和金融生态良性循环。

提高监管灵活性,保持监管动态可控

一方面,监管机构要加强监管机构专业资源的配置,密切跟踪研究区块链、大数据、人工智能等技术对传统金融业务模式和流程的重塑,加强与初创企业的沟通交流和辅导,做好监管准备。另一方面,监管者需要快速更新知识结构,借助于云平台、大数据、区块链等技术提交监管效率,实现监管体系的智能化和自动化,提升跨市场、跨行业交叉风险的识别、防范和化解能力。

增强监管协调性,打造长效监管机制

针对金融科技呈现出的金融业务多样、主体多元、风险交叉、高度关联的特征,监管部门要着眼于金融安全的大局,加强顶层设计,明确各部门监管边界和业务职责,对相同或相似业务采取统一的监管标准,减少监管主体的冲突,避免监管重叠或空白,打造出一套有针对性、一致性、高效的监管体系。同时推进金融基础设施建设,实现监管部门信息全方位共享,增强监管的协调性和联动性,加强部门的相互合作,建立起相互促进、沟通有效非对抗性的监管格局。

金融科技是把双刃剑,实现金融科技的风险缓释和创新激励协调共进是我国监管部门面临的迫切问题。面对金融科技的快速发展和自身监管问题,我国需借鉴英国监管创新,从被动监管到主动引导,探索出一套既具弹性又有规范的监管模式,打造创新和安全平衡的包容性监管环境。

原刊于《金融博览》2018年7月刊

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杨望 杨望

杨望 瀚德金融科技集团研究院副院长、中国人民大学国际货币研究所研究员。主持编著《金融科技启示录》、《区块链金融》和《金融区块链》等金融科技研究作品集。对区块链、人工智能、资产证券化等金融科技行业研究、投资价值评估、交易结构设计有丰富经验。在人民日报、新华社、国际金融、中国金融等权威期刊媒体发表百余篇学术或投资研究论文。主持或参与政府、高校、交易所和金融机构多个重要课题研究与项目开发。

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